У 2023 році апеляційний суд міста Києва ухвалив рішення, яке стало холодним душем для кількох орендарів бізнес-центру: закритий вестибюль із пропускною системою визнали громадським місцем для цілей адміністративного провадження. Цей, здавалося б, вузький казус оголив набагато ширшу проблему – переважна більшість громадян і підприємців не усвідомлюють реальних меж поняття, яке щоденно визначає рамки дозволеної поведінки. Розмитість терміна, розкиданого по кількох законах і місцевих актах, створює ґрунт для непорозумінь, а часом і для відчутних покарань. Подальший розбір сконцентрований на нормативній базі, практичних критеріях та нюансах, які формують цілісне уявлення про те, що українське право сьогодні відносить до громадських місць.
Законодавче підґрунтя терміна
Базове визначення терміна “громадське місце” для більшості правовідносин містить Закон України “Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров’я населення”. Згідно зі статтею 1 цього акта, громадське місце – це будь-яка частина будівлі або споруди, доступна чи відкрита для населення вільно, за запрошенням або за плату, постійно чи тимчасово, включаючи під’їзди, підземні переходи, стадіони, парки, сквери, дитячі та спортивні майданчики, майданчики для відпочинку, пам’ятки архітектури, кладовища тощо. Це формулювання з 2012 року перетворилося на універсальний шаблон, до якого відсилають інші нормативні акти та суди. Характерний нюанс: Кодекс України про адміністративні правопорушення не дає власної дефініції, а стаття 178, яка карає за розпивання алкогольних напоїв, прямо оперує поняттям “громадське місце”, фактично запозичуючи зміст із профільного закону. У Законі “Про благоустрій населених пунктів” термін вжито побіжно, через категорію “території загального користування”, що створює перехресне поле правозастосування. Таким чином, єдиний текст у антитютюновому законі став точкою відліку, а всі подальші тлумачення, по суті, відштовхуються саме від нього. Варто зауважити, що до 2012 року ситуація була хаотичною: судді змушені були виводити поняття з практики Європейського суду з прав людини, загальних засад доступу до публічного простору та міжнародних конвенцій, що нерідко призводило до різночитань.
До 2012 року в законодавстві України не існувало єдиної легальної дефініції громадського місця, і суди вдавалися до тлумачення за аналогією з міжнародних документів, зокрема Рамкової конвенції ВООЗ.
Прийняття антитютюнового закону не просто впорядкувало термінологію – воно створило прецедент, яким керуються органи поліції під час складання протоколів, а також місцеві ради, коли розширюють переліки заборонених для паління чи розпивання місць. Відтепер будь-який простір, позначений хоч якоюсь формою відкритості для сторонніх, потенційно потрапляє під регулювання.
Головні критерії публічності
Щоб потрапити під категорію громадського місця, простору достатньо відповідати двом базовим характеристикам: фізичній доступності для невизначеного кола осіб та відсутності виключно приватного характеру використання. Доступність не обов’язково має бути цілодобовою – достатньо періодичної або вибіркової відкритості, наприклад, за розкладом роботи закладу. Приватна власність не створює автоматичного “імунітету”: якщо власник допускає сторонніх, хоча б на платній основі, приміщення чи майданчик можуть визнаватися громадськими. Такий підхід чітко простежується в рішеннях Верховного Суду, де наголошується, що вирішальним є режим фактичного використання, а не форма власності чи наявність огорожі.
Юристи виокремлюють наступні маркери, які вказують на публічний характер:
- фізична відкритість для входу необмеженого кола людей;
- можливість вільного перебування або перебування за умовами оплати чи запрошення;
- наявність спільного користування об’єктом значною кількістю осіб;
- регулярне або періодичне використання простору для комунікації чи переміщення;
- відсутність суворої перепусткової системи із вичерпним контролем доступу;
- функціональне призначення об’єкта як місця масового скупчення;
- пряма згадка в нормативному акті або місцевому рішенні.
Коли йдеться про літній майданчик кафе, паркінг торгового центру або навіть про міжповерхову сходову клітку житлового будинку, застосування цих критеріїв часто не потребує додаткових роз’яснень. Судова практика свідчить, що навіть тимчасове обмеження доступу сторонніх – наприклад, шлагбаум на в’їзді до двору – не рятує від кваліфікації простору як громадського місця, якщо немає цілодобової охорони та списків осіб, котрі мають право входу.
Вплив місцевих органів влади
Органи місцевого самоврядування мають право ухвалювати правила благоустрою та інші нормативно-правові акти, які конкретизують перелік громадських місць на своїй території. Найчастіше це робиться шляхом затвердження переліку об’єктів та територій загального користування, прибудинкових територій, зон відпочинку, зупинок громадського транспорту. Так, рішення Київради містять додатковий список місць, де забороняється паління та розпивання алкоголю: до нього включено не лише парки та сквери, а й підземні переходи, станції метрополітену, території дитячих садків і шкіл. Цей список, по суті, дублює загальнодержавний, але додає об’єкти транспортної інфраструктури, які в базовому законі окремо не виділені. Місцеві ради можуть розширювати поняття, проте не мають права звужувати його, виключаючи із загального переліку об’єкти, що прямо названі в профільному законі. Крім того, рішеннями міських голів або виконкомів можуть визначатися місця проведення святкових заходів, на які поширюється особливий режим, – і ці території також набувають статусу громадського місця на період дії відповідного розпорядження. Практика показує, що найактивніше місцеве регулювання проявляється у великих містах, де висока щільність забудови і кількість конфліктних ситуацій змушує органи влади деталізувати норми.
Порівняння визначень громадського місця в ключових нормативних актах:
| Нормативний акт | Визначення | Особливості застосування |
|---|---|---|
| Закон України № 2899-IV | Частина будівлі чи споруди, доступна для населення вільно, за запрошенням або за плату, постійно чи тимчасово | Універсальне визначення для цілей адмінвідповідальності, активно цитується судами |
| КУпАП | Не містить самостійної дефініції, використовує термін у ст. 178, 175-1 | Відсилає до профільного закону, надаючи простір для аналогії |
| Закон “Про благоустрій” | Оперує поняттям “території загального користування” | Акцент на комунальному аспекті, регулює чистоту і порядок |
| Рішення місцевих рад (приклад Києва) | Додаткові переліки із забороною паління, розпивання | Розширюють державний перелік, не можуть звужувати його |
Окремо слід згадати, що локальні акти можуть визначати спеціально відведені місця для паління, які юридично залишаються частиною громадського простору, але на них не поширюється заборона, якщо умови облаштування відповідають санітарним і будівельним нормам. Така дворівневість регулювання інколи збиває з пантелику, однак саме вона дозволяє враховувати специфіку окремих населених пунктів.
Санкції та адміністративна практика
Найпоширеніші склади правопорушень, пов’язаних із поведінкою в громадських місцях, містить глава 14 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Стаття 178 передбачає штраф за розпивання пива, алкогольних, слабоалкогольних напоїв у заборонених законом громадських місцях або появу в них у п’яному вигляді, що ображає людську гідність і громадську мораль. Розмір стягнення – від 17 до 34 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, що на сьогодні становить 289–578 гривень. Стаття 175-1 забороняє куріння тютюнових виробів, електронних сигарет та кальянів у приміщеннях і на територіях, які визнані громадськими місцями, і тягне за собою штраф від 51 до 170 гривень для фізичних осіб; для суб’єктів господарювання, котрі не обладнали спеціальні місця або не розмістили наочну інформацію, передбачено значно серйозніші санкції – від 1000 до 10000 гривень.
Додатково варто зважати на такі типові склади порушень:
- розпивання слабоалкогольних напоїв у публічних місцях – штраф 289–578 грн;
- куріння тютюнових виробів у заборонених зонах – 51–170 грн;
- дрібне хуліганство, вчинене в громадському місці (нецензурна лайка, чіпляння до перехожих) – штраф 51–119 грн або адміністративний арешт до 15 діб;
- порушення правил благоустрою, зокрема засмічення території загального користування – від 340 до 1360 грн;
- невиконання обов’язків власником закладу щодо заборони куріння – від 1000 до 10000 грн;
- повторне порушення правил паління або розпивання протягом року – збільшені штрафи або громадські роботи.
Поліцейські мають право складати протоколи на місці, а розгляд справ віднесено до компетенції адміністративних комісій або судів. Суди останніх років усе частіше відкидають доводи порушників про нечіткість кордонів громадського місця, посилаючись на те, що пересічний громадянин має усвідомлювати публічний характер простору, виходячи з обставин. Це змушує бути обачнішим навіть у, здавалося б, напівприватних зонах.
Судове трактування спірних ситуацій
Найбільш дискусійними залишаються об’єкти, не названі прямо в законі: сходові клітки житлових будинків, ліфти, дахи, автомобільні паркування відкритого типу, підземні паркінги торгових центрів, зупинкові павільйони без навісу. В судовій практиці Верховного Суду, зокрема в постанові від 12 червня 2020 року у справі № 813/1340/18, підкреслено, що вирішальним критерієм залишається не форма власності, а режим фактичної доступності для необмеженої кількості осіб. Це означає, що навіть огороджений двір багатоквартирного будинку, якщо він не має суцільного паркану та цілодобової охорони з фіксацією кожного відвідувача, визнається громадським місцем. Свого часу резонансним стало рішення, де адвокат намагався довести, що сходова клітка житлового будинку є виключно спільною власністю мешканців, але касаційна інстанція зазначила: систематична присутність листонош, комунальників, кур’єрів та гостей формує публічний режим.
Інший характерний приклад – підземний паркінг бізнес-центру. Хоча в’їзд туди обладнано шлагбаумом і відеокамерами, фактична можливість заїхати за разовим талоном чи на вимогу перепустки робить його відкритим для необмеженого кола осіб. Суди в таких ситуаціях відмовляють у визнанні простору виключно приватним, навіть якщо власник посилається на охоронні документи. Крім того, у справах про адміністративні правопорушення практика йде шляхом розширеного тлумачення: громадським місцем вважаються не лише стаціонарні приміщення, а й тимчасові конструкції, зокрема намети, сцени, виставкові павільйони під час ярмарків. Отже, для суду головне – чи може там перебувати сторонній без порушення режиму спеціального допуску.
Нинішня картина судових підходів дає чіткий сигнал: якщо територія потенційно доступна для широкого загалу, її статус як громадського місця презюмується. Спростерігається тенденція, за якої доводити зворотне повинен сам порушник, а це доволі складне завдання. Особливо гостро це питання стоїть у багатофункціональних комплексах, де межа між офісами, житлом і комерційними площами розмита.
Розуміння категорії громадського місця в українському праві не є застиглою аксіомою – це живий механізм, який враховує не лише суху норму закону, а й фактичне використання простору. Щоденний маршрут містянина майже повністю складається з таких просторів, і саме тому орієнтація в їхніх правових межах переходить із розряду юридичних тонкощів у практичну навичку. Власникам приміщень та бізнесу ця обізнаність дозволяє грамотно вибудувати політику доступу й уникнути солідних санкцій. Громадянам же варто затямити просте правило: якщо місце фізично відкрите, воно майже напевно перебуває під наглядом адміністративного законодавства. Судова практика, роз’яснення органів місцевого самоврядування та постійне оновлення нормативної бази лише підкріплюють цей висновок, змушуючи ставитися до питання з належною увагою.